Nguyên tắc cân đối Ngân sách nhà nước

       Cân đối NSNN là sự cân bằng giữa tổng số thu và tổng số chi bằng tiền của nhà nước trong một tài khóa nhất định. Cân đối NSNN không chỉ thực hiện định kỳ khi năm tài chính kết thúc mà phải thực hiện ngay khi lập dự toàn ngân sách nhà nước. Trên thực tế dù có cố gắng đến đâu thì NSNN cũng không thể luôn đạt trạng thái cân bằng.

       Cân đối NSNN có một số đặc điểm cơ bản như sau:

       Một là, cân đối NSNN phản ảnh mối quan hệ tương tác giữa thu và chi NSNN trong năm ngân sách đạt được các mục tiêu đã đề ra. Nó vừa là công cụ thực hiện các chính sách xã hội của Nhà nước, vừa bị ảnh hưởng bởi các chỉ tiêu kinh tế - xã hội. Cân đối NSNN không phải là để thu chi cân đối hoặc chỉ là cân đối đơn thuần về mặt lượng, mà nó nhằm thực hiện các mục tiêu chiến lược kinh tê – xã hội của Nhà nước đồng thời các chỉ tiêu kinh tế - xã hội này cũng quyết định sự hình thành về thu, chi NSNN. Tuy nhiên việc tính toán thu, chi không phản ánh một cách thụ động các chỉ tiêu kinh tế - xã hội, mà cân đối NSNN có tác động làm thay đổi hoặc điều chỉnh một cách hợp lí các chỉ tiêu kinh tế - xã hội bằng khả năng quản lý hoặc phân bổ nguồn lực có hiệu quả.

       Hai là, cân đối NSNN là cân đối giữa tổng thu và tổng chi, giữa các khoản thu và các khoản chi, cân đối về phân bổ và chuyển giao nguồn lực giữa các cấp trong hệ thống NSNN, đồng thời kiểm soát được tình trạng NSNN đặc biệt là tình trạng bội chi NSNN. Cân bằng thu – chi NSNN chỉ là tương đối chứ không thể đạt mức tuyệt đối được, hoạt động kinh tế là một hoạt động luôn có sự biến động không ngừng nên Nhà nước phải điều chỉnh hoạt động thu, chi cho phù hợp. Bên cạnh đó, cần phân bổ nguồn thu cho hợp lí để đảm bảo sự ổn định về kinh tế - xã hội giữa các địa phương. Mặt khác, nếu ngân sách không cân bằng mà rơi vào tình trạng bội chi thì chỉ cần đưa ra những giải quyết kịp thời để ổn định lại NSNN.

       Ba là, cân đối NSNN mang tính định lượng và tính tiên liệu. Trong quá trình cân đối NSNN, người quản lý phải xác định các con số thu, chi NSNN so với tình hình thu nhập trong nước, chi tiết hóa từng khoản thu, chi nhằm đưa ra cơ chế sử dụng và quản lý nguồn thu phù hợp với hoạt động chi, từ đó để làm cơ sở phân bổ và chuyển giao nguồn lực giữa các cấp ngân sách. Cân đối NSNN phải dự đoán được các khoản thu, chi ngân sách tổng thể để đảm bảo thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội.

       Cân đối ngân sách là công cụ quan trọng để nhà nước can thiệp vào hoạt động kinh tế - xã hội của đất nước, với tầm quan trọng đó ngân sách nhà nước có các vai trò sau:

       Thứ nhất, cân đối NSNN góp phần ổn định kinh tế vĩ mô. Nhà nước thực hiện cân đối nhân sách Nhà nước thông qua chính sách thuế, chính sách chi tiêu hàng năm và quyết định mức bội chi cụ thể nên có nhiều tác động đến hoạt động kinh tế cũng như cán cân thương mại quốc tế. Từ đó góp phần ổn định các mục tiêu kinh tế vĩ mô như: Tăng trưởng mức thu nhập bình quân trong nền kinh tế, giảm tỷ lệ thất nghiệp, làm phát được kiềm chế ở mức ổn định và có thể dự đoán được…

      Thứ hai, cân đối NSNN góp phần phân bổ, sử dụng nguồn lực tài chính có hiệu quả. Để đảm bảo được vai trò này, ngay từ khi lập dự toán, Nhà nước đã lựa chon trình tự ưu tiên hợp lý trong phân bổ ngân sách Nhà nước, và sự gắn kết chặt chẽ giữa chiến lược phát triển kinh tế - xã hội với công tác lập kế hoạch ngân sách.

       Thứ ba, cân đối NSNN góp phần đảm bảo công bằng xã hội, giảm thiểu sự bất bình đẳng giữa các địa phương. Vì mỗi vùng có một trình độ phát triển kinh tế khác nhau, Nhà nước có thể huy động vốn từ những người có thu nhập cao, những vùng kinh tế phát triển để hỗ trợ, giúp đỡ nhừng người nghèo và những vùng kinh tế kém phát triển.

        Như vậy từ những vai trò nêu trên có thể nói, cân đối NSNN vừa là công cụ tài chính quan trọng, vừa là đạo luật của một quốc gia. Nó được thiết lập và vận hành cùng với sự tồn tại, phát triển của quốc gia đó. Đặc biệt trong thời kì chuyển đổi và hội nhập nền kinh tế hiện nay, cân đối NSNN càng đóng vai trò quan trọng hơn vào sự phát triển của đất nước và bình ổn xã hội.

       Thứ nhất, Nguyên nhân đầu tiên của việc cân đối trong hoạt động NSNN chính là xuất phát từ việc đảm bảo cho các mục tiêu kinh tế- xã hội của đất nước được thực hiện đến cùng. Nếu như việc chi luôn cao hơn khả năng thu của đất nước thì sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến việc thực hiện các mục tiêu khác nhau của các lĩnh vực khác nhau của đất nước mà cần phải có nguồn tài chính để điều chỉnh. Ngược lại, nếu chúng ta luôn đạt được bội thu ngân sách thì tất cả các mục tiêu của đất nước sẽ luôn được hoàn thành mà không một mục tiêu nào không được thực hiện đến cùng.

       Thứ hai, việc cân đối trong hoạt động NSNN còn bắt nguồn từ chủ trương ổn định hệ thống chính sách tài khóa tiến tới ổn định việc tiến hành những công việc đã đề ra theo kế hoạch. Điều này có nghĩa là, khi đề ra những chủ trương, kế hoạch cho công việc cụ thể phải tiến hành của đất nước nhằm phục vụ cho nhu cầu nào đó thì cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đã dự trù được nguồn kinh phí cho việc tiến hành công việc đó và nguồn kinh phí đó đủ để thực hiện các công việc đó mà trong quá trình tiến hành không phải bổ sung hay lấy nguồn kinh phí đầu tư cho các công việc khác để bù đắp vào công việc đang thực hiện hay công việc đang thực hiện lại phải dừng lại vì nguồn kinh phí đã không còn. Như vậy, việc ổn định nguồn ngân sách sẽ là điều kiện cho việc tiến hành công việc cụ thể được triệt để, giúp cho nguồn ngân sách không bị xáo trộn do những nguồn thu đáp ứng đủ nhiệm vụ chi.

       Thứ ba, việc cân đối trong hoạt động NSNN còn xuất phát từ mục tiêu có vai trò quan trọng đó là để tăng nguồn dự trữ ngân sách Nhà nước, khi cần thiết sẽ sử dụng những nguồn ngân sách dự tữ này để đáp ứng cho những mục tiêu cao cả của đất nước. 

       Thứ tư, việc cân đối trong hoạt động NSNN là xuất phát từ yêu cầu đấu tranh phòng, chống tham nhũng, bởi lẽ những nguồn thu và nhiệm vụ chi được lên kế hoạch cụ thể, có nghĩa là nguồn thu này được phân bổ bao nhiêu cho nhiệm vụ chi cụ thể thì bắt buộc cơ quan có thẩm quyền thu, người có nghĩa vụ nộp vào ngân sách Nhà nước những khoản thuế theo quy định của pháp luật và những cơ quan, đơn vị tiếp nhận việc phân bổ nguồn ngân sách để trực tiếp thực hiện các công việc được giao phải làm đúng những định hướng, kế hoạch mà cơ quan cấp trên đã đề ra để đảm bảo cho công việc được hoàn thành mà NSNN lại vẫn ổn định, không bị xáo trộn. Những nguồn thu và nhiệm vụ chi có sự ăn khớp, cân bằng với nhau bởi những kế hoạch mà không thể có sự gian dối, làm sai lệch những con số đó khi thực hiện thu và thực hiện chi ngân sách.

a. Tổng số chi thường xuyên không được vượt quá tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí.

       Tại Khoản 1, Điều 8 Luật NSNN năm 2002 quy định: “1. NSNN được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao vào chi đầu từ phát triển; trường hợp còn bội chi, thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách”. Điều này có nghĩa là chỉ được chi các khoản chi thường xuyên trong phạm vi thu được từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác, không được đi vay để chi thường xuyên. Chi thường xuyên là những khoản chi mang tính định kỳ và lặp đi lặp lại: chi cho hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội, văn hóa thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ; chi cho hoạt động của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; chi cho các hoạt động sự nghiệp kinh tế, chi cho quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội… các khoản chi này mang tính thường xuyên, ổn định và đã được quy định trong bản dự toàn ngân sách nhà nước đầu năm. Tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn chi thường xuyên, góp phần tích lũy ngày càng cao vào chi đầu tư phát triển.

b. Số bội thu ngân sách hàng năm nếu có được dùng để tăng dần đầu tư phát triển.

       Chi đầu tư phát triển gồm những khoản chi không gắn với nghiệp vụ của Nhà nước, là khoản chi nhằm duy trì và phát triển các dịch vụ kinh tế và dịch vụ xã hội như chi phát triển nông nghiệp và nông thôn, chi xây dựng các công trình công cộng, chi cho hoạt động thương mại, công nghiệp, giao thông vận tải. Chi đầu tư phát triển có vai trò to lớn đối với yêu cầu thực hiện phát triển kinh tế - xã hội. Theo quy định tại Điều 63 Luật NSNN năm 2002: “Kết dư ngân sách trung ương, ngân sách cấp tỉnh được trích 50% vào quỹ dự trữ tài chính, 50% chuyển vào ngân sách năm sau, nếu quỹ dự trữ tài chính đã đủ mức giới hạn thì chuyển số còn lại vào thu ngân sách năm sau. Kết dư các cấp khác ở địa phương được chuyển vào thu ngân sách năm sau”. Hàng năm, NSNN nếu có bội thu sẽ được chuyển vào quỹ dự trữ tài chính 50% và 50% được chuyển vào ngân sách năm sau. Khoản bội thu được sử dụng cho chi đầu tư phát triển, xây dựng cơ sở hạ tầng, giao thông vận tải phục vụ cho mục đích phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

c. Số bội chi hàng năm phải nhỏ hơn số đầu tư phát triền.

       Số bội chi ngân sách được dùng cho đầu tư phát triển, không được sử dụng cho tiêu dùng. Bội chi ngân sách trong một vài tài khóa là điều không thể tránh khỏi, nó cũng chưa hẳn là do tình trạng yếu kém của nền kinh tế hay do thiếu hiệu quả trong điều hành NSNN. Tuy nhiên, dẫu chấp nhận bội chi ngân sách theo chu kỳ, hay cố ý gây bội chi thì cũng là để tạo tiền đề nhằm đạt được sự cân bằng ngân sách trong dài hạn. Từ đó, việc phối hợp cân đối giữa các khoản thu, các khoản chi ngân sách để đạt được đầu ra và kết quả tốt nhất là một trong những nguyên tắc quan trọng khi thực hiện cân đối ngân sách. Số bội chi hàng năm phải nhỏ hơn số đầu tư phát triển tức là ít nhất phải cân đối NSNN giữa các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác của nhà nước với tổng số chi thường xuyên đã được dự toán đầu năm tài chính.

d. Số bội chi ngân sách được bù đắp bằng nguồn vốn đi vay trung, dài hạn trong nước và ngoài nước, có kế hoạch chủ động trả nợ vay, không được bù đắp bằng vốn phát triển phần thâm hụt ngân sách nhà nước.

       Khoản 2, Điều 8 Luật ngân sách nhà nước năm 2002 quy định: “2. Bội chi ngân sách nhà nước được bù đắp bằng nguồn vay trong nước và ngoài nước. Vay bù đắp bội chi ngân sách nhà nước phải bảo đảm nguyên tắc không sử dụng cho tiêu dùng, chỉ được sử dụng cho mục tiêu phát triển và đảm bảo bố trí ngân sách để chủ động trả hết nợ khi đến hạn”.

       Nguyên tắc “vay bù đắp bội chi chỉ nên giành cho chi đầu tư” đã được công nhận rộng rãi ở nhiều quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, điều đó không đồng nghĩa rằng: đầu tư công cao sẽ có tính bền vững vì còn tùy thuộc vào mức độ tác động lan truyền của khoản chi này đến sự phát triển của khu vực tư. Mặt khác, trong chi tiêu công giữa chi đầu tư và chi thường xuyên có mối quan hệ mật thiết. Do đó, chú trọng chi đầu tư phát triển cần có sự phối hợp cân đối với chi thường xuyên, linh hoạt trong sự điều phối nguồn lực trong nội bộ các ngành, tránh tình trạng có ngành chi đầu tư phát triển quá cao so với những khoản chi thường xuyên cần thiết hoặc ngược lại. Bên cạnh đó, cần đánh giá ảnh hưởng của vay nợ bù đắp bội chi ngân sách đối với đầu tư khu vực tư (thông qua nghiên cứu định lượng).

e. Ngân sách địa phương đã được bố trí cân đối theo kế hoạch giữa nguồn thu, nhiệm vụ chi.

       Khoản 3, Điều 8 Luật NSNN năm 2002 quy định: “3. Về nguyên tắc, NSNN địa phương được cân đối với tổng số chi không vượt quá tổng số thu; trường hợp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cầu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh bảo đảm, thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định, nhưng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp tỉnh năm dự toán, thì được phép huy động vốn trong nước và phải cân đối ngân sách cấp tỉnh hàng năm để chủ động trả hết nợ khi đến hạn. Mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh”. Trường hợp đặc biệt ngân sách cấp tỉnh có nhu cầu chi đầu tư công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh bảo đảm, và vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp tỉnh thì được phép huy động vốn đầu tư trong nước theo quyết định của thủ tướng Chính phủ và phải cân đối ngân sách cấp tỉnh để chủ động trả nợ khi hết hạn.

f. Thu, chi ngân sách phải được thực hiện theo kế hoạch dự toán được duyệt.

       Theo quy định tại Điều 5 luật NSNN nước năm 2002 quy định: “1. Thu NSNN phải được thực hiện theo quy định của luật này và các quy định khác của pháp luật. 2. Chi NSNN chỉ được thực hiện khi có đủ các điều kiện sau: Đã có trong dự toán NSNN được giao, trừ trường hợp quy định tại Điều 52 và Điều 59 của luật này; Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định; Đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi. Ngoài các điều kiện quy định tại khoản 2 Điều này, đối với những khoản chi cho công việc cần phải đấu thầu thì còn phải tổ chức đấu thầu theo quy định của pháp luật về đấu thầu. 3. Các ngành, các cấp, các đơn vị không được đặt ra các khoản thu, chi trái với quy định của pháp luật. 4. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị sử dụng NSNN có trách nhiệm tổ chức thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, chống tham nhũng”. Như vậy, theo quy đinh tại Điều 5 Luật NSNN thì các khoản thu, chi NSNN phải được thực hiện theo dự toán NSNN đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Các cơ quan có nhiệm vụ thu NSNN không được phép thu các khoản thu không có trong quy định của pháp luật ngân sách.

       Thứ nhất, nguyên tắc này được ghi nhận trong luật, tức là Nhà nước đã thấy được tầm quan trọng của nó trong việc làm ổn định kinh tế vĩ mô. Nhà nước đưa nguyên tắc này áp dụng vào thực tiễn hoạt động ngân sách của Việt Nam vì thấy được tác dụng của nó khi góp phần ổn định việc thực hiện các mục tiêu của chính sách kinh tế vĩ mô: tăng trưởng mức thu nhập bình quân trong nền kinh tế, giảm tỷ lệ thất nghiệp, lạm phát được duy trì ở mức ổn định và có thể dự toán được, sở dĩ làm được điều này là do nguồn ngân sách của nước ta luôn trong trạng thái cân bằng, nhiệm vụ chi không vượt quá khả năng thu.

       Thứ hai, việc thừa nhận nguyên tắc có ý nghĩa trong việc phân bổ, sử dụng và điều chỉnh nguồn lực tài chính có hiệu quả. Ý nghĩa này được thể hiện từ việc lập dự toán nhà nước đã có ưu tiên hợp lý trong phân bổ NSNN và sự gắn kết chặt chẽ giữa chiến lược phát triển kinh tế- xã hội với công tác lập kế hoạch ngân sách, nhờ ý nghĩa định hướng đó của nguyên tắc này mà Nhà nước ta chủ động thực hiện thắng lợi các mục tiêu kinh tế- xã hội đã đề ra.

       Thứ ba, nguyên tắc cân đối này còn góp phần vào việc tạo được nguồn dự trữ NSNN vì nếu có sự cân đối trong thu và chi tiêu công thì những nguồn thu nào mà chưa có nhiệm vụ chi cụ thể do các cơ quan nhà nước đã có kế hoạch sử dụng những nguồn khác để đầu tư cho nhiệm vụ chi đó, tức là nguồn thu và nhiệm vụ chi nào đó được hài hòa với nhau thì một phần sẽ được giữ lại trong ngân sách để dự trữ nhằm đáp ứng những mục tiêu chi phát sinh đột xuất. Chúng ta sẽ không phải hoãn lại những kế hoạch nào đó để chờ nguồn thu cụ thể mà sẽ thực hiện ngay do nguồn dữ trữ tài chính sẵn có, điều này giúp những công việc được hoàn thành nhanh chóng và hiệu quả góp phần làm cho kinh tế- xã hội được ổn định lâu dài.

       Thứ tư, nguyên tắc cân đối trong hoạt động NSNN còn có ý nghĩa trong việc đảm bảo công bằng xã hội, bởi lẽ Nhà nước ta đã có kế hoạch cụ thể để xây dựng những vùng dân cư đặc biệt khó khăn, vùng sâu, vùng xa cho nên khi dự toán ngân sách thì các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã điều chỉnh nhiệm vụ chi để tập trung đầu tư cho những vùng khó khăn, để những vùng này bước đầu được cân đối trong mối quan hệ tổng thể với các vùng phát triển khác trong cả nước, Nhà nước cũng có thể huy động nguồn lực tài chính từ những vùng kinh tế vững mạnh để chung tay xây dựng những vùng khó khăn mà không cần hoặc cần ít đến NSNN, những nguồn lực đầu tư cho những vùng khó khăn sẽ được cân bằng với việc chi cho những công việc quan trọng khác của đất nước. Cho nên, áp dụng nguyên tắc này khi thực hiện nhiệm vụ kinh tế- xã hội của đất nước tức là sẽ có công bằng xã hội.